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市場準入管理制度的重大改革和創新實踐
發布時間:2015-10-21 4:37:20

  不久前召開的中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《澳門美高梅網址:實行市場準入負面清單制度的意見》(簡稱《意見》),現已正式公布。《意見》明確了實行市場準入負面清單的總體要求、主要任務和配套措施,并明確提出我國將從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。這是市場準入制度的清晰頂層設計,是一項意義重大而深遠的制度變革。

  一、實行市場準入負面清單制度是發揮市場配置資源決定性作用的重要制度安排

  所謂負面清單制度管理,是指一國政府以清單形式公開確定禁止或限制進入的領域范圍的相關管理制度。在國際上,這種管理方式一般適用于外商投資領域,明確劃定禁止或限制外資進入的領域范圍。20139月,上海自由貿易試驗區發布了我國第一份針對外商投資的負面清單。而此次《意見》的頒布,意味著負面清單管理從外商投資領域擴大到包括內資在內的所有投資領域,標志著我國市場準入管理制度的重大變革,也表明我國力圖通過實施市場準入負面清單制度和外商投資負面清單制度,加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系,以開放促改革、構建開放型經濟新體制的勇氣和決心。

  實行市場準入負面清單制度,其重要意義在于厘清市場與政府的作用邊界,即對市場主體而言,“法無禁止皆可為”,對政府而言,則是“法無授權不可為”,這正是市場準入制度改革的精髓。長期以來,我國在投資領域實行比較嚴格的“正面清單”制度,即由政府規定市場主體“只能做什么”,而且多以政府的審批為準入條件,除此之外都不可以做,這就大大限制了市場主體的投資行為,阻礙了市場在資源配置中發揮決定性作用。實行市場準入負面清單制度,“法無禁止皆可為”,就為市場主體的創業創新提供了巨大的現實可能,有利于最大限度地將各類市場主體的潛能和活力充分激發出來,為市場發揮配置資源的決定性作用提供了更加廣闊的空間,體現了市場與政府關系上思維方式的重大轉變。負面清單明確了禁止準入類和限制準入類的投資領域范圍,大幅收縮了政府審批范圍和權限,有利于實質性推進政府職能轉變,促進行政審批制度全面改革,提高政府工作效率;能夠有效規范“看得見的手”的行為,減少政府自由裁量權和尋租空間。即使對于禁止類和限制類的準入事項,《意見》也規定了各級政府及有關部門需根據審批權限,規范審批權責和標準,精簡程序、優化流程、公開透明。如果說,黨的十八屆三中全會實現了使市場在資源配置中起決定性作用這一重大改革理論的突破,那么,實施市場準入負面清單制度就是落實這項重大改革的具體舉措,是發揮市場配置資源決定性作用和更好發揮政府作用的重要制度安排。同時,《意見》還規定,市場準入負面清單的制定,要依據法治原則,全面落實依法治國基本方略。對確需納入負面清單的新設事項,應在科學評估的基礎上,依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規或國務院決定。這對于建設法治化營商環境也具有非常重要的意義。

  二、市場準入負面清單是形成“紅燈停、黃燈限、綠燈公平放行”的制度規范

  《意見》明確規定,市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類,適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。對禁止準入類事項,市場主體不得進入,行政機關不予審批、核準,不得辦理有關手續;對限制準入類事項,由市場主體提出申請,行政機關依法依規作出是否予以準入的決定,或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。這樣的規定符合我國實際并且完全符合國際通行的市場準入規則。市場準入負面清單,規定了對于涉及人民生命財產、政治、國土、軍事、經濟、金融、文化、社會、科技、信息、生態、資源等安全以及核安全和新型領域安全等國家安全的有關行業、領域、業務等;涉及重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益的有關行業、領域、業務等,依法可以設定行政許可且涉及市場主體經營行為的有關行業、領域、業務等,可依法依規對市場主體的資質、股權比例、經營范圍、商業模式等采取禁止進入或者限制進入,即在市場準入上設置必要的門檻,設置禁止類的“紅燈”和限制類的“黃燈”,這也是市場準入規則的重要組成部分。當然,這樣的分類和管理必須在法治化的原則下,由中央政府和有關部門統一制定,通過法治化的方式加以確定。《意見》規定,未經國務院授權,各地區各部門不得自行發布市場準入負面清單,不得擅自增減市場準入負面清單的條目。

  要有效實施市場準入負面清單管理,還必須消除地方保護和人為的市場分割和封鎖。改革開放以來,雖然我國統一市場建設取得了顯著進展,但是,市場封鎖和地方保護仍屢禁不止,只是隨著市場形勢和政策環境變化,保護的內容和方式發生了改變,從以保護本地資源為主轉向保護本地市場和企業為主,且形式更加多樣,手段更加隱蔽。實施市場準入負面清單管理,雖然除禁止和限制類領域和范圍外都允許市場主體進入,但是隱蔽的地方保護和市場封鎖還是會制約市場主體的進入以及公平競爭行為,使負面清單的實施大打折扣。因此,亟需通過加快經濟體制改革,促進政府職能轉變,深化財稅體制和政府績效考核機制的改革,消除地方保護和市場分割封鎖的利益動因,促進統一開放、競爭有序的市場體系的真正形成。

  值得注意的是,此次澳門美高梅網址:市場準入負面清單的分類中,沒有設置“鼓勵類”的投資類別,這充分體現了市場準入的公平、公正、公開的原則。一方面,除禁止準入類與限制準入類的投資領域范圍外,其他領域市場主體都可以進入,不需要也不應該設置特殊的鼓勵;另一方面,市場主體的發展應更多依靠自身實力在市場上進行公平競爭,而以往的“鼓勵類”投資準入則有違于公平競爭原則,某些市場主體通過獲得“鼓勵類”項目尋求特殊的優惠政策支持,不僅不利于公平競爭,而且也容易刺激過剩產能的形成,還極易引發權力尋租行為。因此,對禁止和限制范圍以外的準入,對放給企業的權力必須松開手、放到位,由市場主體依法公平競爭。

  三、市場準入負面清單制度的實施對政府管理方式提出了更高要求

  “法無禁止皆可為”,并不意味著可以毫無約束地任意亂為。實行市場準入負面清單制度后,如何依法依規并且有效地規范市場主體行為,防止陷入“一放就亂”的怪圈,切實維護好市場競爭秩序,是政府監管面臨的重要課題。實施負面清單管理對政府管理能力和管理方式都提出了更高要求,需要提高政府管理和治理能力的現代化水平。從審批型政府轉向服務型政府,至少需要以下幾個方面的改革和管理創新。

  一是完善市場經濟條件下的法律體系建設。從國際經驗看,規范市場主體行為不能靠政府審批,而要依靠健全的法律制度。市場主體必須嚴格遵守這些法律法規,違者將受到法律的懲處。我國實施市場準入負面清單后,準入門檻降低,市場發展空間拓寬,但是企業進入后,必須接受相關法律法規的約束,不能隨意妄為。因此,建立和健全市場法律體系,依法實施監管是當務之急。

  二是加快政府監管體制的改革和轉型。實行市場準入負面清單制度后,原有的政府監管機構、監管方式都要進行相應的改革,大幅精簡審批機構和環節,對原有的監管體系和標準設置進行調整。對確需審批的事項,也要精簡和優化審批程序,創新監管方式,形成權責清晰、監管有力的管理新體制。同時,增加和創新政府服務型的管理內容,一些新型監管措施必須及時出臺。例如,實行市場準入負面清單制度,降低了市場準入門檻,加上商事制度改革,注冊公司變得更加容易,注冊資本也由“實繳制”變為“認繳制”。但企業拿到營業執照,能不能順利開展業務,如何進行必要的市場監管,相關具體操作性實施細則如何制定,都需要認真研究,盡快出臺。

  三是實現管理方式和服務主體的創新。放寬市場準入后,一些原有的政府管理職能和相關服務,可以委托專業的第三方機構來提供,例如行業協會、商會組織以及其他第三方服務機構,可以通過法律法規賦予這些機構以相應的職能和權限。同時,需要對其資質進行核定,并向社會公示,要求這些機構定期向政府部門述職,還需接受社會的監督。這樣做,不僅可以充分調動社會資源參與市場管理和服務,而且可以使政府從繁雜的事務性管理和具體的服務事項中解脫出來,不必設置臃腫的政府機構,也有利于政府更加客觀公正地監管和執法。

  四是完善社會信用體系,建立起全方位的社會聯防和獎懲機制。社會信用體系的核心作用,在于通過依法對市場主體信用信息的征集和共享,建立起社會信用治理網絡,形成信用獎懲機制,褒獎誠信行為,提高失信成本,對失信者實施全方位的社會懲戒,讓守信者處處受益、失信者寸步難行,從而構建起市場主體自覺踐行誠信的良好社會風氣。經過多年努力,我國信用體系建設步伐加快,信用立法和標準體系建設取得明顯進展,信用服務市場不斷拓展,已逐步建立起多層次、多樣性的社會信用服務體系。在市場準入負面清單實施后,應進一步完善企業信用信息公示系統,促進政府部門掌握的信用信息和企業經營過程中產生的信用信息依法如實公示。同時,促進企業信用信息的有效利用,以作為各類市場主體開展經營活動的重要依據。《意見》中強調,要推動建立市場主體準入前信用承諾制,并將信用承諾納入市場主體信用記錄,違法失信經營將自愿接受懲戒和限制。建立并完善社會“黑名單”制度,對嚴重違法失信的市場主體依法實行市場禁入。

  市場準入負面清單制度是一項涉及面廣、系統性強、影響力大的綜合改革,是一項涉及多方利益關系調整的系統工程。因此,中央決定采取既積極又穩妥的方式,先行試點后再全面推開,以期取得最佳改革成效。此次改革的總體要求是堅持社會主義市場經濟改革方向,把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來,把轉變政府職能與創新管理方式結合起來,把激發市場活力與加強市場監管統籌起來,加快構建市場開放公平、規范有序,企業自主決策、平等競爭,政府權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制。相信通過各方面的積極努力,這一改革目標一定能夠實現。

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